آسیب‌شناسی توسعه نامتوازن در ایران

اگر عضو یکی از شبکه‌های زیر هستید می‌توانید این مطلب را به شبکه‌ی خود ارسال کنید:

Twitter

Google

Yahoo

Delicious

بالاترین

دنباله

[2016-06-04]   [ معصومه اشتیاقی]

دانشجوی دکترای جامعه‌شناسی دانشگاه مازندران

 

 

 

چه عواملی بر شکل‌گیری و بازتولید شکاف موجود بین مناطق در کشور تأثیرگذار بوده است و چه باید کرد؟ در پاسخ به این سؤال ضمن تائید اهمیت نقش عوامل غیرارادی چون وضعیت جغرافیای طبیعی و پیشینه تاریخی؛ به عوامل ارادی چون سیاست‌ها و برنامه‌هایی که تحت اراده صورت می‌گیرد خواهیم پرداخت.

---

مقدمه

توسعه متعادل در سطح ملی یکی از پیش‌شرط‌های نیل به اهداف توسعه پایدار است. پایداری و تناظر در میزان رفاه اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و بهره‌برداری از منابع و امکانات متناسب با حفظ منابع طبیعی و محیط‌زیست در مناطق فراهم‌کننده الزامات عدالت فضایی و تسریع فرایند توسعه ملی است. ضرورت نیل به این مهم در ماده 48 قانون اساسی صراحتاً بدین گونه آمده است که: «در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد به‌طوری‌که هر منطقه به فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم را در دسترس داشته باشد». در راستای تحقق اصل 48 قانون اساسی، دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل کند که فاصله شاخص برخورداری شهرستان‌های با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخش‌های اقتصادی اجتماعی فرهنگی زیربنایی و امنیتی در هرسال برنامه حداقل ده درصد (10%) به سطح یادشده نزدیک شود. معادل دو درصد (2%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت در قالب ردیف‌های مشخصی برای مصارف معین در بودجه سنواتی در اختیار معاونت قرار می‌گیرد تا در راستای تحقق اهداف یادشده توزیع و هزینه شود.

باوجودی که در قانون اساسی و همه‌ی برنامه‌های توسعه‌ی کشور بعد از انقلاب با شدت و حدت به موضوع تعادل و توازن توسعه در سطح کشور پرداخته‌شده است لیکن، باگذشت بیش از سه دهه هنوز یکی از مسائل جدی در سطح کلان کشوری موضوع تعادل و توازن منطقه‌ای است. نتایج یافته‌های برآمده از تحلیل داده‌های سالنامه آماری طی سال‌های مختلف نیز گواهی بر حل نشدن مسئله عدم تعادل توسعه یکپارچه ملی است.

جدول1: سطوح توسعه­ استان­‌های کشور بر اساس شاخص تلفیقی توسعه سال­‌های 1365، 75، 85 و 90

همان‌طور که در جدول(1) مشهود است نتایج داده پژوهش‌های جمالی و همکاران (1388)، توکلی نیا و شالی (1391)، قنبری (1392) و اشتیاقی (1393) بر مبنای شاخص‌های تلفیقی توسعه (اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیرساختی، بهداشتی) با داده‌های سالنامه آماری سال‌های مختلف نشان از فاصله بین استان‌های کشور را از حیث سطح توسعه است. حال این سؤال مطرح است که چه عواملی بر شکل‌گیری و بازتولید شکاف موجود بین مناطق در کشور تأثیرگذار بوده است و چه باید کرد؟ در پاسخ به این سؤال ضمن تائید اهمیت نقش عوامل غیرارادی چون وضعیت جغرافیای طبیعی و پیشینه تاریخی؛ به عوامل ارادی چون سیاست‌ها و برنامه‌هایی که تحت اراده صورت می‌گیرد خواهیم پرداخت.

چالش‌­ها

1. ناکارایی نظام برنامه­‌ریزی در ایران

تقریباً شش دهه از نظام برنامه‌ریزی توسعه در کشور می‌گذرد. یکی از اهدافی که به‌طور تلویحی در طول این شش دهه برنامه‌ریزی بدان اشاره‌شده، توجه به تعادل و توازن منطقه‌ای در کشور بوده است؛ اما از مهم‌ترین چالش‌های نظام برنامه‌ریزی مرتبط با روند توسعه نامتوازن می‌توان به «ضعف تفکر برنامه‌ریزی منطقه‌ای»، «حاکمیت برنامه‌ریزی بخشی»، «ضعف بانک جامع اطلاعات و آمار» و «متمرکز بودن نظام برنامه‌ریزی» اشاره کرد. کارشناسان سازمان برنامه نیز در مصاحبه‌هایی که با آن‌ها توسط نگارنده انجام‌شده به این موضوع اشاره داشتند که «فقدان نگاه کلان و یکپارچه در تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه در سطح مناطق کشور موجب شده تا بخشی نگری کلان در حوزه اجرایی و بهره‌مندی از منابع و امکانات غالب شده است و در این نظام بخشی نگر، استان‌ها در تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه کشور مشارکت جدی و سازمان‌یافته نداشته‌اند. برنامه‌های میان‌مدت با رویکرد بخشی جمع‌بندی می‌شوند. سهم استان‌ها و مناطق از منابع برنامه پس از تقسیم‌بندی منابع حاصل می‌شود».

2. مغفول ماندن آمایش سرزمینی

آمایش سرزمین زیربنای توسعه منطقه‌­ای است و به بیانی عبارتی سازوکاری اساسی برنامه‌ریزی و تصمیم‌­گیری­های منطقه­‌ای و ملی است. لزوم توجه به تعادل­‌های منطقه‌­ای و ضرورت استفاده از برنامه­‌ریزی­‌های فضایی و توجه به سیاست‌گذاری‌های منطقه­‌ای، از عواملی بوده که منجر به تأسیس مرکز آمایش سرزمین در سازمان برنامه‌وبودجه در سال 1353 گردید. کارشناسان سازمان برنامه معتقدند: «مصوبات آمایش سرزمینی چندان موردتوجه قرار نگرفته است. به‌‌رغم بیش از چهار دهه مطالعات آمایش سرزمین در نظام برنامه‌ریزی کشور در حیطه نهاد‌سازی در خصوص آمایش سرزمین اقدام‌های اندکی را شاهد هستیم». کارشناسان این حوزه معتقدند فقدان نظام یکپارچه برنامه‌ریزی سرزمینی، عدم هماهنگی بین دو شیوه برنامه‌ریزی بخشی و برنامه‌ریزی سرزمینی، ضعف قدرت اجرایی سیاست­‌های آمایش سرزمینی و کمبود نیروی متخصص ازجمله خلأهایی است که درنهایت منجر به نادیده انگاشتن آمایش سرزمینی در برنامه­‌ها و طرح­‌های کشوری گردیده است.

3. ضعف نظام بودجه­‌بندی

بودجه­‌ریزی سنتی که مشخصه ساختار بودجه‌­ریزی ایران است، ناقص و ناکارآمد است. در این روش، بیشتر بر هزینه­‌ها یا داده­‌ها تأکید می­‌شود و ستاده‌ها کمتر موردتوجه قرار می‌گیرند؛ اما صرفه‌­جویی اقتصادی، پرهیز از موازیکاری و ارتقای کارآمدی از مزیت­‌های مهم بودجه‌­ریزی عملیاتی است. قبل از آن­که بودجه، یکی از برنامه‌­های کاری دولت تلقی شود، یک وسیله کنترل برای توزیع مجدد ثروت در دست مجلس است (به نقل از نوبخت، 1392: 5). به عبارتی پول از طریق فرایند سیاسی تخصیص می­‌یابد که همین مغایر با قوانین و خط­‌مشی کلی برنامه­‌های توسعه است. کارشناسان امور بودجه معاونت نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، هم معتقدند «در بحث تخصیص بودجه­‌ها مکانیزم به‌گونه‌ای است که مداخلات مسئولین سیاسی زیاد هست. این امر طی سال‌های متوالی امکان مداخله سیاستمداران را در حیطه برنامه‌­ریزی توزیع بودجه فراهم نموده است». در کنار این بحث کارشناسان بودجه منطقه‌ای به نواقصی چون شیوه بودجه­‌بندی بخشی و کلان و نه منطقه‌­ای و ملی نیز به‌مثابه ضعف­‌های نظام بودجه‌­ریزی اشاره داشتند که بر روند شکاف منطقه­‌ای و بازتولید آن نقش به سزایی داشته است.

4. تمرکزگرایی در مقابل تمرکززدایی

گام عملی در راستای مدیریت و اجرای برنامه­‌های آمایش و به فعلیت رساندن استعدادهای مناطق از طریق سیاست تمرکززدایی محقق می‌­شود. در سال 1352، طرح تقسیم ایران به 11 منطقه برنامه­‌ای توسط مهندسین مشاور به تل صورت گرفت. ازجمله اهداف در دستور کار این طرح، افزایش مشارکت مقامات محلی در اجرای برنامه­های دولتی و تجهیز و عدم تمرکز سیستم برنامه‌­ریزی منطقه‌­ای بود. این در حالی است که بنا به اظهارات مصاحبه‌شوندگان سازمان برنامه «نظام برنامه‌­ریزی ایران همواره با درجه بسیار بالایی از تمرکز تعریف گردیده است. برنامه­‌ریزی در مرکز کشور متمرکز است و برنامه­‌ریزی برای دورترین مناطق در تمام ابعاد و در تمام جنبه­‌ها، در مرکز انجام می­‌شود؛ یعنی جمع­‌آوری داده‌­ها، طرح­‌های آماری، هدف­‌گذاری، سیاست‌گذاری، انتخاب پیمانکار، تأمین مالی و اجرای آن­ها به‌طور کامل در تهران متمرکز است».

5. نقصان در سازوکارهای نهادی

دیگر چالشی که کارشناسان سازمان برنامه بدان اشاره داشتند این بوده که «در طی این سال­ها شاهد وجود زیر بخش‌هایی در سازمان‌­های مختلف برای بحث مناطق کشور هستیم که اهداف تقریباً هماهنگی میانشان در صورت‌بندی و اجرای برنامه­‌ها و پیشبرد سیاست­‌های کلان توسعه دیده نمی‌­شود. در ناهماهنگی موجود بیش از هر چیز ضعف وجود نهاد هماهنگ‌کننده و نظارتی چون نظام مدیریت منطقه­ای عامل تقویت­‌کننده ناکارایی موجود است». تداخل وظایف و حرکت­‌های موازی دستگاه­‌ها و نهادهای مسئول طرح­‌های منطقه­‌ای از مواردی است که لاینحل باقی‌مانده است. این روند همچنان به‌مثابه مشکلی در سطح نهادهای کشور به قوت خویش دیده می­شود. روند تصمیم‌­سازی و تصمیم­‌گیری به فراخور نیازسنجی­‌های جداگانه و نه هماهنگ وزارتخانه‌ها و سازمان­‌های مختلف صورت می­‌گیرد.

6. انباشت قطب­‌های سرمایه­

در میان علل منتج به روند تسریع شکاف توسعه می­توان به بازخورد مثبت ناشی از عدم تعادل طر‌‌ح‌­های سرمایه­گذاری کلان در مناطق مختلف کشور اشاره کرد. روندی که در طول زمان حرکت سرمایه را به تعدادی از استان­‌های کشور موجب شد و منجر به شکل­‌گیری قطب‌­های صنعتی از یک‌سو و دورنگه داشتن برخی مناطق از پروسه جذب سرمایه‌­ها گردید. رویکرد برنامه‌­ریزی توسعه عمدتاً به سمت قطب­‌های رشد و تأکید بر رشد اقتصادی بوده که همین یکی از چالش‌­هایی است که در طول زمان به‌طور انباشتی موجب فاصله بین استان‌ها از حیث سطح جذب سرمایه و بالطبع آن جمعیت گردیده است.

 

7. خطای سیستماتیک در نگاه به توسعه

برداشت­‌های چندگانه و عمدتاً نادرست از توسعه از چالش‌­های بنیادین پیرامون توسعه در ایران به شمار می­‌رود. این مسئله به حدی قابل‌ملاحظه است که رنانی اقتصادان ایرانی معتقد است «معمولاً مقامات ارشد استان نمی­دانند منظورشان ار توسعه چیست» (رنانی، 1394: 33). نگاه غالب پروژه‌­ای و کوتاه به جریان توسعه؛ خطای سیستماتیکی است که بی­‌تردید پروسه توسعه را به انحراف کشانده است. در کنار این امر توسعه منطقه‌­ای عمدتاً در قالب مجموعه­‌ای از شاخص‌­های کمی و فیزیکی دیده می‌­شود و اقدامات عمرانی و زیربنایی به‌عنوان راه‌حل توسعه منطقه­‌ای و کاهش ناموزونی‌های منطقه­‌ای قلمداد شود (فرجی راد، 1394: 84). درعین‌حال در سطوح تصمیم­گیری و برنامه­‌ریزی، درک مشترک و جامعی از مفهوم «برنامه‌­ریزی» و «منطقه» و نیز «برنامه‌­ریز منطقه‌­ای» وجود ندارد یا بسیار کم­رنگ است (عربشاهی، جباری، 1394: 46). به عبارتی هنوز مناقشه بر سر درکی جامع از مفاهیم درون توسعه است.

 

راهبردها و پیشنهاد‌ها

اصلاح نظام برنامه­‌ریزی کشور

زمانی می­‌توان تحول را در کلیت آرایش نهادی به وجود آورد که بزنگاه‌­ها توسط نخبگان صاحب قدرت (دولت) شناسایی و از آن زاویه، تغییرات برای ایجاد ظرفیت توسعه دنبال شود. نظام برنامه­‌ریزی نهاد آغازینی است که چگونگی آن بر روندهای بعدی آرایش نهادی به سمت توسعه تأثیرگذاری بالایی دارد. بر همین اساس می­‌بایست:

برنامه­‌های میان‌مدت و کلان با رویکرد بخشی تدوین می‌شود که همین موجب شده تا منابع به طریق بخشی و نه باهدف نیل به توسعه متوازن در مناطق کشور توزیع و مدیریت شود. لذا تغییر در ساختار برنامه­‌ریزی از بخشی به منطقه­‌ای از پیش‌­شرط­‌های سیاست‌گذاری توسعه پایدار و متعادل در کشور مدنظر است. در این صورت است که ظرفیت­‌ها و منابع مناطق کشور در نظر گرفته و مدیریت جامع با لحاظ کردن برنامه­ اجرایی در هر استان امکان­‌پذیر می‌گردد. کاستن از برنامه‌ریزی بخشی توسط دستگاه­‌ها و تدوین سیاست­‌های برنامه‌­ای کلان منطقه‌­ای باید در سیستم اداری – سیاسی کشور لحاظ گردد. زمانی که برنامه­‌ریزی توسعه منطقه‌ای لحاظ شود سازوکارها برای برقراری ارتباط با جامعه و بخش خصوصی فراهم می­‌شود و تمرکززدایی امکان­پذیر می‌­گردد.

برنامه­‌ریزی منطقه‌­ای در ایران، چه از جنبه نهادی و فرایندی و چه از جنبه نظری و محصول برنامه­‌ریزی در پیوند با برنامه­‌ریزی­‌های ملی (عمدتاً بخشی) و برنامه‌­های محلی (عمدتاً کالبدی)، دارای جایگاه قانونی و نقش کارآمد نیست. یکی از الزامات آن است که برنامه‌­ها در دو سطح ملی و منطقه­‌ای (توسط استان­‌ها) تدوین و مراحل اجرایی آن نیز مشخص گردد. شورای تلفیق نیز این دو برنامه را بررسی و درنهایت برنامه نهایی را مطابق با خط‌­مشی توسعه متوازن تدوین نماید که در حال حاضر این فرایند به‌درستی و به‌طور کامل انجام نمی­‌شود.

مشارکت مدیران استانی و منطقه‌­ای در برنامه‌­ریزی و تصمیم‌گیری ملی هر بخش، به‌منظور بهره­‌برداری مناسب از ظرفیت­‌های سرزمینی و مزیت­‌های نسبی هر استان از طریق تمرکززدایی و تناسب اختیارات و مسئولیت‌های مدیران استانی از دیگر مواردی است که در سطح برنامه­‌ریزی موردنیاز است.

 

نظام مدیریت منطقه­‌ای

به استناد مجموع یافته­‌های این پژوهش و پژوهش­‌های قبلی می­‌توان گفت اگرچه، برنامه‌­ریزی بر مبنای توسعه منطقه‌­ای در قالب سندهای مهم استانی و نهادهای برنامه‌­ریز استانی تدوین‌شده است لیکن؛ در حد سند باقی‌مانده و کمتر به سطح اجرایی درآمده است. نداشتن متولی خاص و مشخص برای مدیریت و اجرای، پس از تصویب طرح­‌های منطقه‌­ای موجب شده تا نظارت و پیگیری طرح­‌های عمرانی منطقه‌­ای در دستگاه­‌های اجرایی امکان­‌پذیر نباشد. به عبارتی، ضعف سازمان اجرایی مشخص در مدیریت منطقه‌­ای یکی از عوامل نهادی است که به ابهام در جایگاه قانونی، مسئولیت و تهیه و نظارت طرح­‌های توسعه­‌ای منطقه‌­ای و بالطبع آن مغفول ماندن منطق آمایش سرزمینی انجامیده است. در این وضعیت تشخیص نیازها و اولویت­‌های واقعی مناطق نیز به سختی و ناقص صورت می­گیرد. لذا مدیریت هماهنگ‌کننده و مستقل در راستای اهداف توسعه منطقه‌­ای، از سازوکارهایی است که به لحاظ نهادی در پیشبرد اهداف توسعه پایدار منطقه­‌ای موردنیاز است.

نظام مدیریت منطقه­‌ای در ساختار اجرایی دولت از مواردی است که می­‌تواند به‌عنوان متولی دارای قدرت مستقل و قانونی اهداف توسعه منطقه‌­ای را دنبال نماید.

 

اصلاح نظام بودجه‌­ریزی

همان­گونه که اشاره‌شده شیوه بودجه­‌ریزی در ایران به طریق سنتی است که همین امر، زمینه ارزیابی، پاسخگویی و شفافیت عملکردها در نحوه تخصیص بودجه­‌های دولت را دشوار می­‌کند. بودجه­‌ها از کانال روابط غیررسمی و نه خط­مشی سیاست‌گذاری کلان توسعه دولت تقسیم‌بندی می­‌شود که همین امکان نفوذ قدرت سیاسی خارج از دولت را به وجود می­‌آورد. بر همین اساس در درجه اول می‌­بایست

نظام بودجه­‌ریزی به سمت مبتنی بر عملکرد بخش‌­ها و زیرمجموعه‌های دریافت‌کننده بودجه­‌ها تغییر کند.

در ثانی اشکالی که در نظام برنامه­‌ریزی کشور در سیطره نگاه بخشی وجود دارد موجب شده تا بخش عمده بودجه در کشور به‌واسطه وزارتخانه‌ها توزیع گردد. از آنجایی‌ که دستگاه­‌ها با توجه به برنامه­‌های درون بخشی تنظیمات برای توزیع بودجه­‌ها در کشور را اعمال می­‌کنند؛ لذا ظرفیت خط­‌مشی دولت دچار انفصال و پاره پارگی می­‌گردد و دولت قادر نخواهد بود منابع را با توجه به‌ضرورت نیاز مناطق مدیریت نماید. لذا در این بخش هم باید اصلاح برای اعمال بودجه­‌ریزی مبتنی بر ملاحظات منطقه­‌ای و پایدار اعمال شود.

لازم است گزارش­‌های عملکرد در هر دو سطح از بالا به پایین و از پایین به بالا در نهادهای درون دولت ارائه شود و دفتر هماهنگی نیز این موارد را بررسی تا که منجر به اطلاعات جامع شود. داشتن برنامه مدون قبل از هر سال کاری در سطح وزارتخانه‌ها و نهادهای مربوط از مواردی است که نیاز است بیشتر بدان­‌ها پرداخته شود. در تخصیص بودجه­‌ها لازم است عملکرد اجرایی سازمان­‌ها و نهادهای درون دولت در خصوص نحوه کارایی بودجه­‌های هزینه شده ارزیابی شود و پس‌ از آن به‌ تناسب سرفصل اجرایی برنامه یک‌ساله و میان‌مدت و 5 ساله بودجه‌­ها توزیع گردد.

در کنار این موارد می­‌توان به تغییر در سهم بودجه جاری استان­‌ها نیز اشاره داشت. خاصیت انباشتی سرمایه در طول زمان؛ موجب شده تا برخی استان­‌ها به لحاظ امکانات و سرمایه فیزیکی و انسانی فاصله زیادی با برخی مناطق فاقد چنین ظرفیتی داشته باشند و در جغرافیای قدرت اقتصادی و سیاسی قرار گیرند. لذا این استان­‌ها از پتانسیل و فرصت­‌های درونی برخوردارند تا بتواند درآمدهای لازم را برای استانشان کسب کند. در این شرایط دولت می­تواند سهم بودجه جاری استان­‌های ضعیف را و کمتر برخوردار را با در نظر داشتن برنامه­‌ریزی منطقه­‌ای بیشتر کند تا در طول زمان فرصت برای برابری مؤلفه‌های اولیه عدالت اجتماعی و اقتصادی فراهم شود.

 

اصلاح ساختار اداری

ساختار بوروکراتیک مستقل، توانمند، منسجم و هماهنگ از ضرورت­‌های ایجاد ظرفیت سازمانی دولت توسعه­‌گرا است. این در حالی است که ساختار اداری دولت در ایران مواجه با چالش­‌های متعدد است. در درجه اول سازمان برنامه‌­ریزی و نظارت راهبردی که تفاوت نوع ساختار درونی آن شاخص تمایز دولت­‌های توسعه­‌یافته و درحال‌توسعه است.

یکی از مواردی که لازم است در جهت حکمرانی خوب در درون ساختار دولت و به‌ویژه در سطح نظام اداری اعمال شود شفافیت در عمل و پاسخگویی و مهم­تر از همه قانونمندی است. به کرارت در بخش علل موردبحث متخصصان اشاره‌شده است که در بخش گزارش عملکرد و نظارت و ارزیابی بدنه دولت بیمارگونه عمل می­‌کند. ارائه گزارش و انتشار عمومی گزارش­‌های عملکرد به‌صورت چند ماه در سطح سازمانی (اعم از کلان تا خرد) از مواردی است که در سطح نه ساختار اداری بلکه کلیت نهادهای درون و بیرون از ساختار دولت بدان پرداخته شود.

تقویت سازمان­‌های دولتی، با به کار گرفتن نیروی انسانی شایسته و متکی بر نظام پاداش‌دهی از دیگر مواردی است که به‌طور مستقیم و غیرمستقیم ظرفیت دولت را تحت تأثیر قرار می‌­دهد.[1]

 

اجرای رویکرد مشارکتی

تأکید ساختار دولت در ایران بر تصدی­‌گری و اجرای برنامه­‌ها بدون در نظر گرفتن سطحی از جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی از آسیب­‌هایی است که در ساختار دولت وجود دارد. درصورتی‌که دولت با توجه به محدودیت‌های منابع در بخش‌­هایی چون نیروی انسانی و سرمایه‌­ای، می­‌بایست ظرفیت درونی را برای بسیج منابع، مدیریت منابع و تعیین خط­‌مشی­‌ها در مسیر توسعه صرف نماید. همان­گونه که در مصاحبه­‌ها با کارشناسان و مدیران سازمان برنامه مشهود بوده است سازمان برنامه به‌عنوان متولی برنامه­ریز از این لحاظ با مشکلات بی­شماری مواجه است. از آنجایی‌ که حکمرانی با کمترین جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی است لذا بستر تعامل نخبگان، سازمان­ها و در کل کلیت ساختار دولت با بخش بیرون از دولت فراهم نیست این در تعارض با دولت با ظرفیت توسعه­‌گرا است.

نظام تصمیم‌­گیری و اجرایی در ایران متمرکز است که در آن کمتر به ارتباط‌­گیری با جامعه و بخش خصوصی توجه می­‌شود. صاحب‌نظران بخشی از این امر را نتیجه اتکای دولت به درآمد نفت می­‌دانند که به‌موجب آن نفوذ در جامعه و استحصال منابع به‌واسطه تعامل با بخش خصوصی و بازار مهم شمرده نشده است. این امر موجب شده تا بخش خصوصی سیاست‌­های سرمایه­‌گذاری را متناسب با منافع خود و نه سیاست کلی توسعه تنظیم نماید. زمانی ساختار دولت می­‌تواند سیاست‌گذاری‌های توسعه را موفق به‌پیش ببرد که قادر باشد سرمایه­‌گذاران را تشویق به سرمایه‌­گذاری در مناطق کمتر برخوردار کند تا درنتیجه آن تغییر در قطب­‌های سرمایه رخ دهد؛ بنابراین:

توجه به رویکرد مشارکتی از نظام تصمیم‌­سازی تا اجرا و پس‌ از آن، با دخیل کردن کنشگران سطح استانی و بخش خصوصی از سازوکارهای موردنیاز در ساختار دولت برای افزایش توان دولت در داشتن ظرفیت­‌های توسعه موفق است.

تمرکززدایی و رفتن به‌سوی بهره‌­گیری از توان‌­های محلی و منطقه­‌ای در فرایند تدوین و اجرای سیاست‌­ها و برنامه­های توسعه مناطق امری است که می­‌بایست در شاکله دولت اعمال شود.

سرمایه‌­گذاری

متأسفانه در ایران دولت مجری و نه هدایت­گر برنامه­‌ها است. بخش خصوصی در سرمایه­‌گذاری طرح‌های تولیدی جایگاهی در برنامه‌­های توسعه کشور ندارد زیرا سرمایه­‌گذاری‌­ها و ارزش‌افزوده طرح‌های این بخش صرفاً به‌عنوان باقی‌مانده در پیش­بینی برنامه­‌های توسعه به‌حساب آمده است. مکان­‌یابی سرمایه‌­گذاری، تولید و اشتغال بخش خصوصی در پهنه سرزمین ایران، به‌جای تبعیت از برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور یا استان تابع انتخاب­‌های مکان­‌یابی کارآفرینان و سرمایه­‌گذاران بخش خصوصی است.

بخش عمده‌­ای از سرمایه در چند استانی انباشته‌شده که به لحاظ مقیاس و منابع شاید بسیار کوچک­تر از سایر مناطق هستند. سیاست­‌های تشویقی دولت می­‌تواند مؤثر واقع شود. معافیت حقوق و عوارض دولتی برای سرمایه‌گذاری در استان­‌های کمتر برخوردار از مواردی است که می‌تواند به این مهم کمک نماید. تضمین مالکیت، امنیت، ایجاد فضای رقابتی از مواردی است که در استان­‌های کمتر توسعه‌یافته می‌­تواند موردتوجه بیشتر دولت قرار گیرد.

یکی از الزاماتی که بیش از هر چیز باید دولت به‌عنوان مجری برنامه­‌های توسعه بدان توجه کند سرمایه‌گذاری در بخش­‌های زیربنایی است. چراکه ضعف در این مورد بر روند جذب سرمایه­ و بالطبع آن رشد و پویایی اقتصادی و اجتماعی تأثیر منفی برجای گذاشته است. 

سیاست­‌های جمعیتی

کشور مواجه با بی­‌نظمی در تراکم و تمرکز جمعیت است. بیشترین جمعیت کشور در تهران با 16.21 درصد است و با فاصله بیش از دو برابر خراسان رضوی با 7.98 درصد و پس‌ از آن اصفهان، فارس و خوزستان قرار دارند. این در حالی است که 14 استان کشور جمعیتی پایین­تر از 2 درصداند.

نابرابری در امکانات از انحای مختلف موجب شده تا مهاجرت و تمرکز جمعیت در چند استان کشور بیش‌ازپیش رخ دهد که در طول زمان هم امکان بازتولید یافته است. تراکم بیش‌ازپیش جمعیتی در برخی شهرها موجب پدید آمدن پدیده نخست شهری شده که درنهایت پیامدهای منفی برای هم این مناطق و سایر مناطقی که ظرفیت‌­های جذب جمعیت در آن­ها کمتر دیده می­‌شود به همراه داشته است. فشار منابع طبیعی و آلودگی محیط‌زیست در کلان‌شهرها یکی از مخاطراتی که در حال حاضر کلان‌شهرهایی چون تهران، مشهد، اصفهان و بقیه با آن مواجه هستند. از سوی دیگر منابع و ظرفیت­های بخش وسیعی از ایران نا دید گرفته‌شده است و مواجه با خالی شدن این مناطق هستیم.

دولت به‌عنوان مهم­ترین قدرت تنظیم‌کنندگی در عرصه سرزمینی باید از ظرفیت اجرایی، سیاست‌گذاری و توانایی در بسج منابع استفاده کرده و معادلات فعلی که مشمول بازخورد مثبت شده را تغییر دهد. سیاست‌­های تشویقی، حمایتی و توانمندسازی اجتماع محلی از اولین راهبردهایی است که در ساختار دولت می‌­تواند لحاظ و عملیاتی شود. 

بازنگری در نگاه به فرایند توسعه

سیاست‌گذاران توسعه در ایران نگاه اقتصادی به توسعه دارند که همین باعث می­‌شود تا با تعریف پروژه­‌های کلان صنعتی به دنبال حل عدم تعادل در کشور هستند این در حالی است که سرمایه­‌گذاری اگر همراه با ملاحظات اجتماعی و فرهنگی نباشد نمی­‌تواند منجر به بهبود شاخص‌­های کلی توسعه در مناطق گردد.

توانمندسازی مهارتی نیروی انسانی محلی یکی از پیش‌­شرط­‌هایی است که می­‌بایست قبل از هر چیز لحاظ گردد. استانی که به لحاظ سطح آموزشی و بهداشتی در وضعیت ضعیفی است با اجرای هر تعداد پروژه تغییری در روند کاهش نابرابری و افزایش ظرفیت توسعه در آن رخ نخواهد داد. لذا یکی از الزامات اولیه‌­ای که باید در نزد دولت­‌ها مهم جلوه کند فراهم کردن فرصت­‌های برابر در موضوعات اولیه برای توسعه­‌بخشی است.

ظرفیت­‌سازی حزبی

همان­گونه که در مباحث قبلی اشاره‌شده است کنشگران درون نهاد قانون‌گذاری در مبادله قدرت با بوروکرات­‌های درون ساختار دولت؛ بر ظرفیت خط­مشی دولت در چگونگی توزیع منابع و اجرای سیاس‌ت­های توسعه اثر می­گذارند. نمایندگان در بخش تصمیم­‌گیری درباره چگونگی توزیع منابع بخش بودجه­ دولتی مداخله کرده و منابع را به سمت منافع خود و نه سیاست‌گذاری کلی توسعه سوق می­‌دهند. در حالی‌ که اگر ساختار حزبی در کل کشور همانند کشورهای دیگر وجود داشته باشد، مداخلات نه از زاویه نفع فردی بلکه نفع جمعی و با نظارت صورت می­گیرد. در این شرایط مدیریت منابع نیز در راستای حکمرانی خوب انجام می­‌شود و برقراری تعادل در رابطه میان قوه مجریه و قوه قانون‌گذاری ممکن می­‌گردد. ازآنجایی‌که اجرای سیاست‌گذاری مستلزم توافق میان کنشگران درون دولت و نهادهای بیرون دولت است لذا لازم است حلقه اتصالی بین بازیگران خارج از دولت و بازیگران درون دولت بر سر سیاست­‌های توسعه کشور به وجود آید که در این میان احزاب دارای این ظرفیت هستند. این امر می­‌تواند در بلندمدت فراهم شود.

---

منابع

اشتیاقی، معصومه (1393) شکاف توسعه مرکز و پیرامون در ایران، مرکز بررسی استراتژیک ریاست جمهوری. منتشرنشده.

توکلی نیا، جمیله، شالی، محمد (1391) «نابرابری منطق‌ه­ای در ایران»، فصلنامه آمایش محیط، شماره 18، ص. 1-15.

جمالی، فیروز، پورمحمدی، محمدرضا، قنبری، ابوالفضل (1388) «تحلیلی بر روند نابرابری در نقاط شهری استان­های ایران (1385-1365)»، فصلنامه تحقیقات جغرافیایی، شماره 95، شماره مقاله:770، ص.1- 28.

عربشاهی، زهرا، جباری، حبیب (1394) تحلیل فضایی ناموزونی توسعه در ایران، ضمیمه اقتصادی روزنامه شرق، ص. 43-47.

قنبری، ابوالفضل (1393) تحلیلی بر نابرابری­‌های ناحیه‌­ای در ایران، پژوهشکده مطالعات راهبردی.

نوبخت، محمدباقر (1392) مدلی برای اصلاح ساختار نظام بودجه‌­ریزی کشور، نشریه خبری- تحلیلی برنامه، شماره 473، مهرماه، ص. 2-11.

---

[1]- نگارنده بر اساس مصاحبه با مدیران باسابقه سازمان برنامه‌ریزی و مجلس بر این امر تأکید دارد که یکی از دغدغه­‌ها در ساختار اداری ضعف نظام شایسته‌سالاری است که بنا به اظهار مصاحبه شده­‌های این پژوهش موجب ناکارآمدی عملکردها شده و می‌­شود؛ و تا زمانی که دولت از عناصر کارآمد برخوردار نباشد کارایی سیستم نمی­‌تواند محقق شود.

 

---

مطلب‌های دیگر از همین نویسنده در سایت آینده‌نگری:

+ توریسم موسیقی 

+ آسیب‌شناسی توسعه نامتوازن در ایران 

منبع: 110

نسخه‌ی چاپی ارسال اين مطلب به دوستان

---

[نظر دهید]    [تعداد نظرهای ثبت شده در پیوند با این مطلب: ] 

.

---